Ghid cu „conditii artificiale” programat a fi publicat de catre AFIR

David Eugen Popescu, directorul AFIR a declarat ca Agentia pentru Finantarea Investitiilor Rurale (AFIR) va publica, pe site-ul propriu, pana la sfarsitul lunii iulie 2015, un ghid orientativ privind crearea conditiilor artificiale in accesarea fondurilor europene pe PNDR 2014 – 2020.

Popescu a mai adaugat ca Romania va trebui, in urma sfatului Comisiei Europene, sa combata controalele extensive in Romania prin adoptarea unei directive care sa identifice situatiile artificiale.

Aceasta problematica a fost identificata de AFIR anul trecut, cand, s-au reziliat mai multe proiecte derulate suspectate ca ar fi creat conditii artificiale ca sa primeasca bani nerambursabili, beneficiarii fiind obligati sa restituie banii.

Dar ce sunt conditiile artificiale si cum se sanctioneaza, gasiti detalii mai jos.

Conditiile artificiale sunt acele conditii de eligibilitate sau selectie create de beneficiari cu scopul de a se transforma din solicitanti neeligibili in eligibili, de a-si spori punctajul obtinut in cadrul criteriilor de selectie sau de a obtine avantaje financiare mai mari.

Conform interpretarii de la nivel national si european, organul de control, Agentia pentru Finantarea Investitiilor Rurale (AFIR), informeaza ca, in general, elementele similare care pot conduce la crearea de conditii artificiale sunt prezente in urmatoarele situatii:

-acelasi titlu se regaseste la doua sau mai multe proiecte;
-acelasi sediu social se regaseste la doua sau mai multe proiecte;
-acelasi amplasament se regaseste la doua sau mai multe proiecte;
-acelasi reprezentant legal se regaseste la doua sau mai multe proiecte;
-acelasi consultant se regaseste la doua sau mai multe proiecte.

In cadrul procesului de evaluare a dosarelor de finantare, expertii institutiilor abilitate verifica daca au fost create conditii artificiale, conform metodologiei de aplicare pentru verificarea criteriilor de eligibilitate specifice fiecarei masuri, potrivit informatiilor publicate de Reteaua Nationala de Dezvoltare Rurala. Daca ulterior controalelor sunt identificate doua sau mai multe elemente comune cu alte proiecte, va fi extinsa verificarea asupra acestora.

Inştiintarea, sesizarea şi sanctionarea neregulilor sunt prevazute in proceduri clare de lucru din cadrul Agentiei, conforme cu legislatia romaneasca şi europeana.

Crearea conditiilor artificiale pentru obtinerea finantarii europene constituie o neregula si intra sub incidenta OUG nr. 66/2011 (cu modificarile aduse prin OUG nr. 47/2014 ), insa legislatia romaneasca este completata de cea europeana, respectiv Regulamentul nr. 65/2011. Acest Regulament al Comisiei de stabilire a normelor de punere in aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului in ceea ce priveşte punerea in aplicare a procedurilor de control şi a ecoconditionalitatii in cazul masurilor de sprijin pentru dezvoltare rurala prevede, in cadrul art. 4, alin. 8: „Fara a aduce atingere dispozitiilor speciale, nu se efectueaza nici o plata catre beneficiarii in cazul carora s-a stabilit ca au creat in mod artificial conditiile necesare pentru a obtine aceste plati in scopul dobandirii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor”.

Pentru proiectele depuse anterior anului 2011, prevederile articolului de mai sus au fost reglementate in Regulamentele Comisiei nr. 2988/1995 şi nr. 1975/2006.

Pe langa acestea mai sunt şi alte normative nationale prin care se reglementeaza prevenirea si sanctionarea neregulilor si a fraudelor, respectiv: OUG nr. 26 din 6 iunie 2012 privind unele masuri de reducere a cheltuielilor publice şi intarirea disciplinei financiare şi de modificare şi completare a unor acte normative; Legea nr. 346 din 14 iulie 2004 privind stimularea infiintarii şi dezvoltarii intreprinderilor mici şi mijlocii, cu modificarile şi completarile ulterioare; HG nr. 224 din 5 martie 2008 privind stabilirea cadrului general de implementare a masurilor cofinantate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala prin PNDR; OUG nr. 92/ 2003 privind Codul de Procedura Fiscala, republicata cu modificarile şi completarile ulterioare. Institutiile abilitate sunt:

• Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, Autoritatea de Management pentru Programul National de Dezvoltare Rurala si Agentia pentru Finantarea Investitiilor Rurale, pentru verificari fiind create proceduri de lucru care tin cont de rigorile impuse de jurisprudenta Curtii Europene de Justitie şi sunt agreate de Serviciile Comisiei Europene (DG-AGRI);

• Oficiul European de Lupta Anti-Frauda (OLAF), care protejeaza „interesele financiare ale Uniunii Europene impotriva fraudei, coruptiei sau a oricaror alte activitati ilegale […]”. Activitatea OLAF se bazeaza pe informatiile primite din diverse surse (avertizori de integritate din cadrul autoritatilor nationale, companii, DG REGIO, punctele de contact nationale ale OLAF etc.). Cooperand indeaproape cu punctele de contact nationale, OLAF are puterea da a conduce investigatii complete, avand acces la documentele autoritatilor nationale, cele care trebuie sa-i ofere sprijinul necesar pentru a-si putea duce la bun sfarşit investigatiile;

Departamentul pentru Lupta Anti-Frauda, care asigura protectia intereselor financiare ale UE in Romania si coordoneaza lupta anti-frauda la nivel national are ca principalele atributii ale acestui organism sunt de a controla la fata locului proiectele finantate din fonduri europene, de a coordona toate institutiile nationale care iau parte la lupta anti-frauda si de a coopera cu OLAF.

Evaluarea posibilelor conditii artificiale nu este subiectiva şi aleatorie. Finantarea nu poate fi refuzata sau retrasa decat daca se dovedesc elementele materiale şi obiective ale incalcarii legii, prin probe materiale, nu prin prezumtii şi aprecieri.

Indiferent de interpretarea nationala, europeana sau a unor instante de judecata, conditiile artificiale au o trasatura comuna: dincolo de multitudinea exemplelor din practica, se circumscriu ca fapte care incalca legea civila, contraventionala si penala, elementul obiectiv şi material fiind incalcarea cu vointa a normelor in domeniu prin fapte savarşite cu intentie impotriva legii contractuale, legii speciale privind finantarea proiectelor (Regulamentul nr. 65/2011), legii comerciale, legii contraventionale, legii penale etc.

Cand apar conditiile artificiale. Exemple in cadrul proiectelor

Conditiile artificiale apar, in general, in momentul in care un potential beneficiar are falsa impresie ca acestea ii maresc punctajul proiectului sau ii cresc şansele de a primi finantare europeana.

De-a lungul timpului, organismul de control a constatat numeroase situatii in care au fost  create astfel de conditii şi au fost regasite in diferitele etape de evaluare a unui proiect. Ca urmare a faptului ca de-a lungul procesului de evaluare a proiectelor au fost descoperite mai multe feluri de suspiciuni de creare de conditii artificiale, a putut fi realizata o tipologie a acestora, data de utilizarea de catre acelasi grup de beneficiari a echipamentelor achizitionate prin proiecte, beneficiari care impart acelasi sediu (posibil impreuna si cu alte entitati din acelasi grup economic), legaturi de rudenie intre reprezentantii legali ai mai multor proiecte, contracte de prestari servicii incheiate cu aceiasi clienti, beneficiari oficiali ai proiectelor care nu erau, de fapt, cei reali, ci reprezentantii legali ai proiectelor, sau obtinerea de avantaje nejustificate prin declararea unor obiective false pentru proiecte.

Exemple de situatii in care au fost create conditii artificiale:

• posibilul beneficiar nu se incadreaza in categoria solicitantilor eligibili, astfel incat se recurge la infiintarea fictiva a unor societati in vederea obtinerii de suport financiar nerambursabil şi pentru a se incadra la categoria impusa de regulamente, sau este in dificultate economica şi creeaza o noua entitate care sa-i confere eligibilitate;

• solicitantul doreşte obtinerea finantarii pentru un proiect cu o valoare mai mare decat poate fi rambursata legal, situatie in care poate „imparti” proiectul in unele mai mici, pe care, direct sau indirect, le coordoneaza şi de pe urma carora va beneficia, acestea fiind depuse de mai multe societati infiintate doar pentru a crea aparenta unora independente;

• solicitantul urmareste sa-si creasca şansele de selectare a proiectului şi, ca atare, va spori in mod artificial punctajul dat de criteriile de selectie, prin modalitati ca asumarea crearii unui numar mai mare de locuri de munca decat este necesar (fara ca la data depunerii cererii de finantare sa aiba o microintreprindere, declara pe proprie raspundere ca societatea sa va avea, de exemplu, opt angajati, omitand apoi sa faca angajarile prevazute de lege pentru proiectul planificat), introducerea de echipamente de producere a energiei din surse regenerabile nejustificate in privinta necesitatilor sau a costurilor, depunerea proiectului printr-un intermediar (o persoana fizica sau juridica pe care o coordoneaza direct sau indirect, pentru a beneficia de punctajul pentru proiecte depuse de tineri sub 40 de ani sau femei), asocierea formala cu alte societati (aceasta nu functioneaza in fapt, nefiind indeplinite obiectivele de asociere stipulate in fişa masurii) sau intentia de implementare a unui nou proiect pe o masura in cadrul careia deja mai are un proiect in desfasurare;

• solicitantul nu dispune de fondurile necesare cofinantarii obligatorii (la sfarsitul zilei de eligibilitate se demonstreaza ca nu are un sold care sa poata asigura in numerar cofinantarea, deşi la inceputul aceleiasi zile prezentase extrase de cont cu sold substantial);

• solicitantul recurge la fractionarea artificiala a proiectului (investitiile rezultate prin fractionare fiind la fel, respectiv doua proiecte vizeaza lucrari speciale de constructii complementare: de pregatire a terenului, intr-un caz, si de foraj, in celalalt caz), doi beneficiari apeleaza la aceeasi firma de consultanta si obtin oferte de la aceiasi doi furnizori, doua societati au sediul la aceeasi adresa si efectueaza lucrari de constructii complementare, doua societati au relatii comerciale (demonstrate de transferul de numerar dintre ele declarat bancii ca fiind o plata in avans), una dintre ele prestand in beneficiul celeilalte un serviciu platit, sau doua intreprinderi functioneaza pe aceeasi parcela de teren ingradita care a fost inchiriata de la aceeasi persoana prin intermediul unor contracte care au fost inregistrate de acelasi notar public, in aceeasi zi, cu numere de inregistrare consecutive;

• solicitantul recurge la doua sau mai multe investitii pe masura 312 sau 313, ceea ce inseamna fractionarea unei investitii cu scopul de a depaşi plafonul de maximum 200.000 de euro, desi, in cadrul acestor masuri, un investitor nu poate depune doua proiecte in aceeaşi sesiune;

• solicitantul recurge la combinatia de proiecte (masura 312 cu masura 121), cu scopul realizarii unei investitii prin crearea de conditii artificiale pentru depaşirea intensitatii (procentul finantarii nerambursabile din valoarea proiectului) finantarii nerambursabile: beneficiarul care doreşte sa achizitioneze utilaje agricole necesare activitatii specifice fermei poate aplica pe masura 121, de unde poate obtine sume de pana la doua milioane de euro, cu o intensitate de 40-60%, in functie de anumite criterii, insa prefera sa-şi infiinteze una sau mai multe microintreprinderi, prin intermediul carora depune mai multe proiecte pe masura 312, care au o intensitate de pana la 85%, utilajele astfel achizitionate fiind folosite aproape exclusiv de catre investitorul real, fermierul, in cadrul propriei exploatatii;

• solicitantul uzeaza de creşterea artificiala a costurilor proiectului prin faptul ca documentele anexate la cererea de finantare nu respecta cerinta de prezentare a trei oferte, inainte de depunerea dosarului fiind obtinuta o oferta, pe baza careia este intocmit bugetul proiectului, iar celelalte doua oferte nu sunt prezentate decat mult mai tarziu, la solicitarea organelor abilitate, situatia aceasta contravenind principiului care sta la baza solicitarii de oferte: acestea trebuie sa fie obtinute inainte de elaborarea cererii de finantare, pentru a-i permite beneficiarului sa intocmeasca un buget care sa reflecte preturile corecte de pe piata.

Situatiile prezentate mai sus nu sunt limitative şi reprezinta nereguli care nu ajuta potentialii beneficiari şi dezvoltarea rurala in absorbtia corecta şi eficienta a fondurilor europene.

Tendinte ale beneficiarilor de a crea conditii artificiale

Crearea in mod artificial de conditii necesare pentru a obtine un avantaj care contravine masurilor de sprijin este o neregula foarte des intalnita in cadrul proiectelor de dezvoltare rurala. Aceasta se traduce prin incercarea beneficiarilor de a combina diverse metode pentru a avea acces la anumite finantari la care in mod normal nu ar fi avut dreptul.

Conform analizelor efectuate de Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale, unele criterii de selectie punctate in PNDR 2007-2013 erau atinse de beneficiari in mod artificial, pentru a creşte punctajul proiectului, acest fapt favorizandu-i la evaluare, dar şi pentru a obtine mai multi bani.

Actiunea acestora se explica prin faptul ca cei mai multi dintre ei nu pot indeplini anumite conditii limitative, precum constituirea ca microintreprindere, imposibilitatea unui beneficiar de a accesa fonduri prin masuri de sprijin prin intermediul carora mai are un proiect in implementare, imposibilitatea obtinerii unei valori mai mari decat cea care poate fi rambursata legal sau a indeplinirii criteriilor de selectie necesare obtinerii unui punctaj mai mare.

Problema este data de faptul ca aceştia recurg la crearea de conditii artificiale şi in perioada de implementare, nu numai inainte de a obtine finantarea nerambursabila. Deşi sunt obligati sa asigure si sa mentina viabilitatea investitiei pentru care au primit finantare si sa fie foarte atenti in favoarea cui presteaza servicii cu utilajele si echipamentele achizitionate prin proiect, sunt tentati sa creeze diverse conditii artificiale. Cele mai frecvente practici sunt reprezentate de folosirea echipamentelor şi utilajelor de catre mai multi beneficiari, dar şi de nereguli identificate la nivelul procedurilor de achizitie publica.

Beneficiarii trebuie sa fie conştienti de faptul ca expertii cu atributii in acest sens din cadrul Agentiei pentru Finantarea Investitiilor Rurale (AFIR) urmaresc cu atentie posibilitatea aparitiei conditiilor artificiale, inca din etapa de selectie, dar si pe toata perioada de monitorizare a proiectului, pentru a se asigura ca fondurile acordate prin PNDR sunt decontate in mod corespunzator. Consecinta pe care urmeaza sa o suporte cei care incalca prevederile din domeniu ca urmare a crearii de conditii artificiale este rezilierea contractului şi returnarea fondurilor alocate, chiar daca proiectul a fost finalizat.

AFIR are o responsabilitate mare fata de Uniunea Europeana şi Guvernul Romaniei, dar şi fata de toti beneficiarii care fac tot posibilul pentru implementarea unui proiect in legalitate şi cu cele mai bune intentii. Totodata, are obligatia sa nu iroseasca fondurile europene şi sa asigure conditiile unei competitii reale in accesarea lor.

Masuri de prevenire a aparitiei conditiilor artificiale

Pentru prevenirea neregulilor si a crearii de conditii artificiale, de-a lungul timpului, la nivel comunitar si national au fost implementate masuri care au avut in vedere informarea si constientizarea solicitantilor si beneficiarilor cu privire la conditiile artificiale si neregulile care pot aparea in perioada de implementare si monitorizare a proiectelor. Astfel, Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale si organismele subordonate acestuia (AFIR si APIA) au elaborat o serie de materiale de informare (de exemplu, brosurile pentru a aduce la cunostinta beneficiarilor masurile de prevenire a neregulilor in implementarea FEADR) si au organizat evenimente de informare si prezentare (de exemplu, caravana PNDR).

Totodata, la nivelul CE a fost intocmit un ghid privind situatiile de conditii artificiale, iar pentru a proteja bugetul PAC impotriva fraudelor a fost introdusa o strategie antifrauda. Aceasta are in vedere cresterea constientizarii privind fraudele existente, consolidarea mecanismelor de prevenire a fraudelor, intarirea metodelor de evaluare a riscurilor de frauda si dezvoltarea capacitatii de detectare a fraudelor. Strategia antifrauda a CE se aplica atat la capitolul privind cheltuielile, cat si la capitolul privind veniturile la buget.

Tinand cont de experienta anterioara, in perioada de programare 2014-2020 se are in vedere imbunatatirea implementarii masurilor finantate prin FEADR şi reducerea riscurilor legate de aparitia unor conditii artificiale.

In acest sens, s-a urmarit eficientizarea sistemelor de control in toate fazele verificarii unui proiect, prin verificarea actionariatului, a amplasamentului, a sursei finantarii si a gradelor de rudenie, identificarea conditiilor artificial create pentru obtinerea sprijinului si alte verificari specifice. Aparitia unei nereguli este preintampinata respectand legislatia si prevederile contractului de finantare in detaliu si cu buna-credinta. Beneficiarul trebuie sa implementeze proiectul cu corectitudine, iar dupa finalizarea lui trebuie sa poata demonstra ca investitia a fost utilizata conform scopului declarat şi angajamentelor asumate prin cererea de finantare si ca au fost indeplinite toate obiectivele propuse.

Riscuri si modalitati de sanctionare a conditiilor artificiale

Finantarea proiectelor din domeniul dezvoltarii rurale este asigurata din bugetul Uniunii Europene (UE) si din bugetul de stat. Pentru o utilizare corecta a fondurilor alocate, la nivelul fiecarui stat membru sunt instituite sisteme de control care sa garanteze respectarea conditiilor de acordare a ajutorului nerambursabil.

Punerea in aplicare a procedurilor de control si a eco-conditionalitatii in cazul masurilor de sprijin pentru dezvoltare rurala se face conform prevederilor Regulamentului (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere in aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului in ceea ce priveste punerea in aplicare a procedurilor de control si a eco-conditionalitatii in cazul masurilor de sprijin pentru dezvoltare rurala, cu completarile si modificarile ulterioare.

In art. 58 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European si al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finantarea, gestionarea si monitorizarea politicii agricole comune si de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 si (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului sunt prevazute masurile pentru protejarea intereselor financiare ale UE: „In cadrul PAC, statele membre adopta toate actele cu putere de lege si actele administrative si iau orice alta masura necesara pentru a asigura protectia eficace a intereselor financiare ale Uniunii si, in special, pentru:

a. a controla legalitatea si corectitudinea operatiunilor finantate din fonduri europene;

b. a asigura combaterea eficienta a fraudelor, in special in domeniile cu un nivel de risc mai ridicat, si care sa actioneze ca factor disuasiv, tinand cont de costuri si beneficii, precum si de caracterul proportional al masurilor;

c. a combate, a depista si a corecta neregulile si frauda;

d. a aplica sanctiuni eficace, disuasive si proportionale in conformitate cu dreptul Uniunii, sau, in absenta acestuia, cu dreptul intern, si a initia proceduri judiciare in acest scop, daca este nevoie;

e. a recupera platile necuvenite, plus dobanzile aferente, si a initia proceduri judiciare in acest scop, daca este nevoie.”

La nivel national, in cazul proiectelor depuse si contractate prin Programul National de Dezvoltare Rurala (PNDR), responsabilitatea desfasurarii controalelor pe tot parcursul implementarii proiectelor si in perioada ex-post, conform contractelor de finantare incheiate cu beneficiarii, ii revine Agentiei pentru Finantarea Investitiilor Rurale (AFIR). Aceste controale vizeaza in principal modul de utilizare a fondurilor alocate in conformitate cu deciziile sau contractele de finantare. Activitatea de control pe care o desfasoara AFIR, in sensul evitarii neregulilor si fraudelor, este realizata prin Directia Control si Antifrauda (DCA-AFIR), pe baza prevederilor legale in vigoare si a procedurilor de lucru interne specifice, conform rigorilor impuse de jurisprudenta Curtii Europene de Justitie şi agreate de Serviciile Comisiei Europene (DG-AGRI).

DCA-AFIR efectueaza verificari tehnice şi financiare ale cererilor de finantare si ale contractelor incheiate. Verificarile urmaresc conformitatea, eligibilitatea, selectia si desfasurarea procedurilor de achizitii si plati, iar dupa finalizarea proiectului este controlata indeplinirea obiectivelor propuse si asumate prin cererea de finantare, cu scopul prevenirii şi diminuarii posibilelor fraude. Controalele organizate de DCA-AFIR pot fi efectuate in diferite faze ale proiectului, adunand informatii care nu puteau fi cunoscute anterior.

In cazul in care serviciile specializate din cadrul AFIR constata ca actele sau faptele beneficiarului au ca scop obtinerea unui avantaj care contravine conditiilor de eligibilitate sau/si de selectie a proiectului sau obtinerea unei intensitati suplimentare a sprijinului prin crearea in mod artificial a conditiilor necesare pentru obtinerea avantajului, proiectul va fi declarat neeligibil in orice etapa a desfasurarii lui si se va proceda fie la neacordarea sprijinului, fie la retragerea acestuia.

Crearea conditiilor artificiale pentru obtinerea finantarii europene constituie o neregula, iar fapta intra sub incidenta OUG nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sanctionarea neregulilor aparute in obtinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice nationale aferente acestora, publicata in Monitorul Oficial nr. 461, din 30.06.2011, cu modificarile si completarile ulterioare.

Situatiile identificate drept conditii artificiale pot intruni, in unele cazuri, elementele constitutive ale unei infractiuni. In aceste cazuri, AFIR sesizeaza organismele competente cu atributii de control si cercetare penala (Departamentul pentru Lupta Anti-Frauda si Directia Nationala Anticoruptie), iar beneficiarii care au creat conditii artificiale in vederea obtinerii sprijinului financiar nerambursabil acordat prin PNDR sunt cercetati penal pentru incercarea de fraudare a fondurilor nerambursabile de la bugetul UE şi bugetul national.

Dupa confirmarea faptului ca au fost create conditii artificiale, AFIR initiaza procedura de recuperare a sprijinului financiar şi de reziliere a contractului de finantare.

Pentru perioada de programare 2007-2013, Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale (MADR), prin Directia Generala Dezvoltare Rurala, in calitate de Autoritate de Management pentru PNDR, a sustinut activitatile AFIR in vederea asigurarii bunei implementari a acestui program. Avand in vedere ca in practica se poate ajunge la crearea de conditii artificiale pentru obtinerea fondurilor nerambursabile, MADR tine seama de clauza de eludare prevazuta la art. 60 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European si al Consiliului, conform careia, „fara a aduce atingere dispozitiilor specifice, nu se acorda nici un avantaj prevazut in cadrul legislatiei agricole sectoriale persoanelor fizice sau juridice in privinta carora s-a stabilit ca au fost create in mod artificial conditiile cerute in vederea obtinerii acelor avantaje contrar obiectivelor legislatiei respective”.